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如果经济增长方式不作根本性转变，任何环保机构也将无能为力
【《财经网》专稿/记者 王以超 实习记者 张瑞丹】几乎没有任何悬念，3月11日下午，十一届全国人大一次会议第四次全体会议上公布的《国务院机构改革方案》中，环境保护部作为新组建的五个部之一正式浮出水面。
实际上，据《财经》记者了解，在此次新组建的部之中，环保部几乎是最没有争议的部之一。之前的酝酿和讨论阶段，几乎每次过会，都是一次性通过。毕竟，中国环境保护面临的严峻局势，早已经成了广泛的社会共识；把现有的国家环境保护总局升格为国务院正式组成部门，也是应有之义。
这一刻，对于已经78岁的中华环境保护基金会理事长曲格平，或许也有着特殊的意义。
曾经担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称的他在接受《财经》记者采访时表示，早在1982年的机构改革中，就提出了建立环境部的设想；可惜当时环保问题仍远未成为全社会共识，最终未被采纳。
如今整整26年过去了，环保部终于在千呼万唤中走上前台。不管这种呼唤本身到底有多沉重，但中国环保史，终归从此翻开了新的一页。
回首来时路
中国环境问题的凸显，最早可以追溯到上世纪60年代末。耐人寻味的是，当时最为突出的环境问题，竟然和2007年颇有一些相似之处，那就是水的问题。
曲格平回忆说，由于水污染，大连市七处滩涂养殖场中，有六处被先后关闭；实际上，不仅大连市，整个渤海湾以及上海、广州等地，水产品的污染问题都开始逐步显现。
当然，最引人关注的，还是作为北京水源地官厅水库的污染；食用其出产的鱼之后，不少人出现了呕吐以及恶心等症状。当时担任国务院总理的周恩来，曾就此先后作出过四五次批示。最终，中央政府决定斥资4000多万元治理官厅水库，这或许也是中国走向环境治理的第一步。
1972年，中国决定派代表团前往斯德哥尔摩，参加世界环境与发展大会。曲格平还清晰地记得，当时，国内还有不少人把环境公害看成资本主义的专利，因此在代表团准备的发言稿中，甚至都没有中国的环境污染这一节。
据说，周恩来对此并不满意，他提醒说，难道我们就没一点儿（环境）污染问题吗？不要贻害了子孙后代，让他们将来骂我们。在这种情况下，报告才草草地加上了一些和中国环境污染相关的内容。
但这次会议的激励仍然是巨大的，中国的环保事业之后开始真正萌芽。1973年，中国不仅召开了第一次全国环境保护大会，同时还成立了国务院环境保护领导小组。时任国务院副总理的余秋里，出任了这个临时性机构的组长。
虽然在这个领导小组下面，设有办公室。但一直到了1982年，随着城乡建设环境保护部的成立，中国的环境保护才算是走上正轨：作为该部下属的一个局，环境保护局承担了这一职责。两年之后，虽然仍然隶属建设部，但该局被更名为国家环保局。
考虑到该局作为建设部下属单位，缺乏足够的协调能力，1984年，在时任环保局局长曲格平的提议下，国务院同意设立国务院环境保护委员会。该委员会主任为当时的国务院副总理李鹏，其余成员则来自30多个部委。
他在接受《财经》记者采访时透露，到1997年正式完成其使命时，除了李鹏，朱镕基、温家宝也曾先后担任过该委员会的成员。
1988年，国家环保局升格为国家直属局。十年之后，虽然那时成立环保部的呼声已经甚高，但因为当时机构改革的主旋律是削减过多的国务院组成部门，因此环保局仅仅是被升格成了国家环保总局。
“大环保”在望？
对于或许有些迟来的升格，在接受《财经》记者采访时，大部分人都给予充分肯定。
国家环保总局政策法规司司长杨朝飞对《财经》记者表示，对于“大环保”而言，虽然这很可能只是未来改革的第一步；但环保部的成立，仍然是非常积极的，因为这将在很大程度上提升环保部门参与决策的能力。
不少环保非政府组织，也将其视为一个令人鼓舞的信号。北京地球村环境教育中心主任廖晓义就告诉《财经》记者，这一升格行为，无疑将增强环保部门的力量。
然而，对于距离“大环保”理念到底有多远，不少人仍然抱有非常审慎的态度。
廖晓义就认为，除了行政上的升格，最重要的是必须加强环保部门的垂直管理，从而真正把法律落到实处。因为只有环保部门具有了独立执法者的身份，才能对地方政府形成强有力的“硬约束”。
但种种迹象显示，最起码目前而言，将地方环保部门从当地政府和上级环保机关“双重管理”的体制下解脱出来，仍然没有进入具体的议事日程。
北京公众与环境研究中心主任马军也对《财经》记者坦言，仅仅换一个名字还是不够的。因为如果不能在资源、人力以及执法权限等方面加强的话，也只能是“换汤不换药”。
毕竟，正如曲格平所指出的那样，国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。相比较而言，美国环保局虽然名义上仅仅是一个局，但却拥有1.8万多人，以及每年上百亿美元的预算。而德国联邦环境部仅在波恩总部的人数，就达到了830多人。
在曲格平看来，环保总局下属的监察局，只有二三十人的编制，“即使都配专机，也不够到处救火。”在地方，这种情况就更加尴尬了：上百万人口的大县，环保部门往往只有十几人，根本无力对包括乡镇企业在内的大量企业，进行有效监管。
同时，在美国和欧洲这些地区，法律赋予环境监管者强大的独立执法能力，这也是中国的环保部门目前难以企及的。而这，或许也是中国真正走向“大环保”的最大障碍之一。
在过去的这些年中，中国已经陆续制定了二三十部和环境保护相关的法律，但实际的执行情况却很难令人满意。曲对《财经》记者表示，根本原因就在于，通过立法形式给予环保部门的授权，仍然十分有限。因此，所谓的环境执法行为，很容易就被淹没在地方和部门利益的泥潭中。
如果这种状况不得到根本改变的话，即使目前散布在林业、农业、建设等诸多领域的环保职能，都最终归于环保部一体，其前景仍难以预测。
当然，或许“大环保”的真正实现，除了种种机构和立法上的推进，更为重要的仍然是经济增长方式的根本性转变。因为升格之后，环保部仅仅是在决策参与程度上会有所深入，但其跨部门的协调能力，仍然很难获得质的飞跃。
“只要经济发展模式不做根本性转变，任何（环保）机构都将无能为力。”曲格平警告说。只有在2020年前后，环境友好型的循环经济能够在中国初步站稳脚跟，并在2030年成为主流的经济运行模式，那么或许在2050年前后，中国环境才有望获得一个比较好的局面。■
ps: 国务院机构改革方案公布
【《财经网》专稿/记者 杨彬彬 罗昌平】3月11日下午，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议，听取国务 委员兼国务院秘书长华建敏所作关于《国务院机构改革方案》（下称方案）的说明。方案显示，此前各界热议的大工业和信息化部、大交通运输部、大人力资源和社 会保障部、大环境部、大卫生部，均在此次国务院机构改革方案中有所体现。
方案载明，将设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将发改委的能源行业管理有关职责及机构，与国家能 源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入国家能源局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能 源领导小组及其办事机构。
组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责， 国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息 化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。
组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。
组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。
组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。
组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。
国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。
根据方案，改革后，除国务院办公厅，国务院组成部门共27个，即外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民 族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁 道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、人民银行及审计署。总体上看，这次国务院机构改革，涉及调整变动部门15个， 正部级机构减少四个。
方案指出，根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部 门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务 部门。
方案指出，国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中 央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展 和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。■
如果经济增长方式不作根本性转变，任何环保机构也将无能为力
【《财经网》专稿/记者 王以超 实习记者 张瑞丹】几乎没有任何悬念，3月11日下午，十一届全国人大一次会议第四次全体会议上公布的《国务院机构改革方案》中，环境保护部作为新组建的五个部之一正式浮出水面。
实际上，据《财经》记者了解，在此次新组建的部之中，环保部几乎是最没有争议的部之一。之前的酝酿和讨论阶段，几乎每次过会，都是一次性通过。毕竟，中国环境保护面临的严峻局势，早已经成了广泛的社会共识；把现有的国家环境保护总局升格为国务院正式组成部门，也是应有之义。
这一刻，对于已经78岁的中华环境保护基金会理事长曲格平，或许也有着特殊的意义。
曾经担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称的他在接受《财经》记者采访时表示，早在1982年的机构改革中，就提出了建立环境部的设想；可惜当时环保问题仍远未成为全社会共识，最终未被采纳。
如今整整26年过去了，环保部终于在千呼万唤中走上前台。不管这种呼唤本身到底有多沉重，但中国环保史，终归从此翻开了新的一页。
回首来时路
中国环境问题的凸显，最早可以追溯到上世纪60年代末。耐人寻味的是，当时最为突出的环境问题，竟然和2007年颇有一些相似之处，那就是水的问题。
曲格平回忆说，由于水污染，大连市七处滩涂养殖场中，有六处被先后关闭；实际上，不仅大连市，整个渤海湾以及上海、广州等地，水产品的污染问题都开始逐步显现。
当然，最引人关注的，还是作为北京水源地官厅水库的污染；食用其出产的鱼之后，不少人出现了呕吐以及恶心等症状。当时担任国务院总理的周恩来，曾就此先后作出过四五次批示。最终，中央政府决定斥资4000多万元治理官厅水库，这或许也是中国走向环境治理的第一步。
1972年，中国决定派代表团前往斯德哥尔摩，参加世界环境与发展大会。曲格平还清晰地记得，当时，国内还有不少人把环境公害看成资本主义的专利，因此在代表团准备的发言稿中，甚至都没有中国的环境污染这一节。
据说，周恩来对此并不满意，他提醒说，难道我们就没一点儿（环境）污染问题吗？不要贻害了子孙后代，让他们将来骂我们。在这种情况下，报告才草草地加上了一些和中国环境污染相关的内容。
但这次会议的激励仍然是巨大的，中国的环保事业之后开始真正萌芽。1973年，中国不仅召开了第一次全国环境保护大会，同时还成立了国务院环境保护领导小组。时任国务院副总理的余秋里，出任了这个临时性机构的组长。
虽然在这个领导小组下面，设有办公室。但一直到了1982年，随着城乡建设环境保护部的成立，中国的环境保护才算是走上正轨：作为该部下属的一个局，环境保护局承担了这一职责。两年之后，虽然仍然隶属建设部，但该局被更名为国家环保局。
考虑到该局作为建设部下属单位，缺乏足够的协调能力，1984年，在时任环保局局长曲格平的提议下，国务院同意设立国务院环境保护委员会。该委员会主任为当时的国务院副总理李鹏，其余成员则来自30多个部委。
他在接受《财经》记者采访时透露，到1997年正式完成其使命时，除了李鹏，朱镕基、温家宝也曾先后担任过该委员会的成员。
1988年，国家环保局升格为国家直属局。十年之后，虽然那时成立环保部的呼声已经甚高，但因为当时机构改革的主旋律是削减过多的国务院组成部门，因此环保局仅仅是被升格成了国家环保总局。
“大环保”在望？
对于或许有些迟来的升格，在接受《财经》记者采访时，大部分人都给予充分肯定。
国家环保总局政策法规司司长杨朝飞对《财经》记者表示，对于“大环保”而言，虽然这很可能只是未来改革的第一步；但环保部的成立，仍然是非常积极的，因为这将在很大程度上提升环保部门参与决策的能力。
不少环保非政府组织，也将其视为一个令人鼓舞的信号。北京地球村环境教育中心主任廖晓义就告诉《财经》记者，这一升格行为，无疑将增强环保部门的力量。
然而，对于距离“大环保”理念到底有多远，不少人仍然抱有非常审慎的态度。
廖晓义就认为，除了行政上的升格，最重要的是必须加强环保部门的垂直管理，从而真正把法律落到实处。因为只有环保部门具有了独立执法者的身份，才能对地方政府形成强有力的“硬约束”。
但种种迹象显示，最起码目前而言，将地方环保部门从当地政府和上级环保机关“双重管理”的体制下解脱出来，仍然没有进入具体的议事日程。
北京公众与环境研究中心主任马军也对《财经》记者坦言，仅仅换一个名字还是不够的。因为如果不能在资源、人力以及执法权限等方面加强的话，也只能是“换汤不换药”。
毕竟，正如曲格平所指出的那样，国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。相比较而言，美国环保局虽然名义上仅仅是一个局，但却拥有1.8万多人，以及每年上百亿美元的预算。而德国联邦环境部仅在波恩总部的人数，就达到了830多人。
在曲格平看来，环保总局下属的监察局，只有二三十人的编制，“即使都配专机，也不够到处救火。”在地方，这种情况就更加尴尬了：上百万人口的大县，环保部门往往只有十几人，根本无力对包括乡镇企业在内的大量企业，进行有效监管。
同时，在美国和欧洲这些地区，法律赋予环境监管者强大的独立执法能力，这也是中国的环保部门目前难以企及的。而这，或许也是中国真正走向“大环保”的最大障碍之一。
在过去的这些年中，中国已经陆续制定了二三十部和环境保护相关的法律，但实际的执行情况却很难令人满意。曲对《财经》记者表示，根本原因就在于，通过立法形式给予环保部门的授权，仍然十分有限。因此，所谓的环境执法行为，很容易就被淹没在地方和部门利益的泥潭中。
如果这种状况不得到根本改变的话，即使目前散布在林业、农业、建设等诸多领域的环保职能，都最终归于环保部一体，其前景仍难以预测。
当然，或许“大环保”的真正实现，除了种种机构和立法上的推进，更为重要的仍然是经济增长方式的根本性转变。因为升格之后，环保部仅仅是在决策参与程度上会有所深入，但其跨部门的协调能力，仍然很难获得质的飞跃。
“只要经济发展模式不做根本性转变，任何（环保）机构都将无能为力。”曲格平警告说。只有在2020年前后，环境友好型的循环经济能够在中国初步站稳脚跟，并在2030年成为主流的经济运行模式，那么或许在2050年前后，中国环境才有望获得一个比较好的局面。■
ps: 国务院机构改革方案公布
【《财经网》专稿/记者 杨彬彬 罗昌平】3月11日下午，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议，听取国务 委员兼国务院秘书长华建敏所作关于《国务院机构改革方案》（下称方案）的说明。方案显示，此前各界热议的大工业和信息化部、大交通运输部、大人力资源和社 会保障部、大环境部、大卫生部，均在此次国务院机构改革方案中有所体现。
方案载明，将设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将发改委的能源行业管理有关职责及机构，与国家能 源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入国家能源局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能 源领导小组及其办事机构。
组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责， 国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息 化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。
组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。
组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。
组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。
组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。
国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。
根据方案，改革后，除国务院办公厅，国务院组成部门共27个，即外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民 族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁 道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、人民银行及审计署。总体上看，这次国务院机构改革，涉及调整变动部门15个， 正部级机构减少四个。
方案指出，根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部 门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务 部门。
方案指出，国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中 央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展 和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。■
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